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户籍改革的幕后制度配套能否到位

发布时间:2021-01-21 16:55:31 阅读: 来源:地坪漆厂家

户籍改革的幕后:制度配套能否到位?

为进一步推进户籍制度改革,我国拟统一城乡户口登记制度,并全面实施居住证制度,计划到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。需要指出的是,取消农业与非农户口区别,实施居住证制度在地方早有尝试。而全国居住证管理办法也已讨论了多年,去年全国两会时公安部就曾表示,正在制定该办法。  不过,对于此次户籍改革,有专家称全面改革已铺开,下一步重点是推进相关制度的配套。

二元户籍制度将退出历史舞台  据新京报报道,昨日公布的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)明确了建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口。这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。  对此,户籍专家、北京理工大学教授胡星斗表示,1958年颁布的《户口登记条例》及配套制度,区分了“农业户口”与“城市户口”,内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项制度,在城市与农村之间构筑了一道高墙,城乡二元结构从此在我国根深蒂固。  改革开放至今,城乡差距不但没有缩小,反而进一步扩大,最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行改革。“现在打破城乡二元制正当其时。”胡星斗分析,目前我国的经济社会发展已经达到一定水平,农村人口向城市的流动也已经出现较大的规模,这些都是打破二元结构的客观因素。  不过,相比之下,胡星斗更关心的是,取消农业与非农业户口区分后,农村人口与城市人口的各类社会待遇能否相同。现在的一大问题是在城市中的农村人口不能享有城市人口的待遇,所以追求待遇的统一应该是本届政府在户籍改革上的重点。而在“农转非”的过程中,更要防止地方和基层部门假借统一户口之名变相向农民征地的行为,各个地方应建立更加完善的监督体系。  实际上,取消农业与非农业户口区分并不意味着人口可以“自由流动”。《意见》提出,严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要,以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,合理设置积分分值。  按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则,达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。  对此,胡星斗认为,对于北上广深这样的一线城市,在城市公共资源很难满足每年都有很大增幅的新增人口时,可考虑采用积分这个办法。一方面可以避免公共资源的过度紧张,还能够使外地人循序渐进地实现平等权利。  对于积分范围的选择和计算,胡星斗认为,应该根据外地人员的工作年限、居住年限、技能等级、社保缴纳等情况综合后来积分,让外地人对未来发展有稳定的预期。同时,胡星斗表示,在积分设定和加分过程中,有关部门应制定严格的监督措施,确保各个环节不会有人为操纵,保证公平。  值得一提的是,此次户籍改革的全面铺开,与中央高层的坚决推动密不可分。  据悉,时任福建省省长的习近平在十三年前的博士论文中坚持认为,取消城乡二元户籍制度,是历史发展的必然趋势,政府应理智而勇敢地面对这一现实。十三年间,习近平从福建调到浙江、上海,再到中央任职。在不同的位置上,他曾多次表示要推动户籍改革。  习近平在论文中说,“无论从农村市场化建设的角度看,还是从市场经济发展和实现现代化的要求看,取消在计划经济体制下形成的从人们出生之日起就分成非农业人口和农业人口两种不同身份的户籍制度,是历史发展的必然趋势,政府应理智而又勇敢地面对这一现实,大胆进行户籍制度改革,坚决剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别,彻底消除由户籍制度造成的城乡劳动力市场的分割。”  他认为,改革要慎重、稳妥,分阶段积极推进,可先让那些符合一定的条件和要求,诸如有稳定的收入来源,居住时间达到一定年限的进城经商和务工的农民,获得合法的居住身份。论文提出了户籍改革“路线图”:可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理制度,取得局部突破后,再分为中等城市、大城市和特大城市等不同层次循序推开。  而在地方任职期间,习近平对户籍改革的表态,总是与城镇化联系在一起。2001年7月,时任福建省省长习近平接受《开放潮》杂志专访。谈及福建省的发展思路时,他说,福建要分层次推进城镇化,改革和完善户籍、土地、计划生育等促进城镇化发展的政策。  调任浙江后,他依然关注城镇化。2003年《今日浙江》刊登了习近平在省委会议上的发言。他说,浙江省加快推进城乡一体化,要逐步打破城乡二元结构,统筹城乡劳动就业和户籍管理等。去年3月的全国两会上,曾担任上海市委书记的习近平参加上海团审议时,与农民工代表朱雪芹握手后,询问她是否已在上海落户。  实际上,伴随着城镇化规划出炉,新一轮户籍改革“箭在弦上”。今年6月,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央深改组组长习近平发表重要讲话。  习近平说,推进人的城镇化重要的环节在户籍制度,加快户籍制度改革,是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。总的政策要求是全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。  推进户籍改革的难点在哪儿?  据《21世纪经济报道》报道,“户籍改革有两个大目标,一个目标就是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户,让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的,能够逐步享受当地的基本公共服务。”公安部副部长黄明在《意见》发布会上表示。  与此同时,黄明表示,户籍改革的另一个目标是,统一城乡的户口登记制度,全面实施居住证制度,基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件,以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度,建成国家人口基础信息库,实现跨部门、跨地区的信息整合和共享。  “与以往相比,这次户籍政策是一次总体调整。过去的历次改革一般都是局部的、部分的、条文的调整,某一个方面的调整。这次是在中央对新型城镇化建设做出全面的规划后,决定在全国实施差别化的落户政策。”黄明指出。  然而,户籍制度要推进改革,关键还要看资金的“脸色”。  2013年两会上,公安部副部长黄明说,2010年到2012年,全国共办理户口“农转非”2500万人,是3年前的2.2倍;2012年全国非农业户口人口所占比重达到35.29%。  因为户籍制度的约束,中国的城镇化存在“半城镇化”现象,即户籍城镇化率与人口城镇化率存在差异。二者之间的数量差即是实现了地域转移和职业转换,但还没有实现身份和地位转变的农民工。这部分群体规模超过2亿。“就业在城市,户籍在农村;劳力在城市,家属在农村;收入在城市,积累在农村;生活在城市,根基在农村”,成为其显著特征。  尽管计划经济时期附着于城市户籍之上的福利已经逐步剥离,比如粮票、油票等计划经济时代的福利早已取消,但这些农民工依然难以享有与城市户籍相关的教育、社保、医疗等公共服务。在大城市哪怕是购房、购车都受到限制。  与此同时,农民也越来越看重附着在户籍上的福利,比如宅基地财产权、土地承包权、林地承包权等,很多农民进入城市时并不愿意放弃农村户籍。  2013年7月,中国社科院发布《城市蓝皮书》称,目前,我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元,全国平均为13.1万元/人。  当前我国城镇化正处于快速推进阶段,《城市蓝皮书》预计到2030年城镇化率将达到68%左右,2020年之前全国大约有3亿、2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。要解决3.9亿农民市民化问题,政府公共成本需要支出约51.1万亿元。这笔巨额支出将成为财政负担。  农业转移人口的市民化公共成本是指为容纳新市民化人口,政府在城镇基础设施建设、维护以及公共服务等方面所需增加的财政投入,主要包括城镇建设维护投入、公共服务管理投入、社会保障投入、随迁子女义务教育投入、保障性住房投入等。  此外,农业转移人口在市民化过程中要自行承担的个人生活成本,平均每人1.8万元/年。绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本。除去少数被纳入廉租房、公租房体系的市民化人口外,按经济适用房价格购买计算,全国平均为10.1万元/人。  不过,社科院人口与劳动经济研究所副研究员屈小博指出,社会保障的进展,为城乡统筹基本公共服务打下了基础。研究表明,全国总体层面的公共服务和福利均等化的改革成本,在现有经济发展水平和财政收入下是可以承受的。  他认为,在配套举措上,《意见》也明确了方向。加强基本公共服务财力保障,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制;完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系,逐步理顺事权关系,建立事权和支出责任相适应的制度,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。  同时,还需深化税收制度改革,完善地方税体系。完善转移支付制度,加大财力均衡力度,保障地方政府提供基本公共服务的财力;加快建设和共享国家人口基础信息库,稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

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